המועצות האזוריות הבדואיות בנגב

שמות החוקרים: פרופ' ארנון גולדשטיין, ד"ר שי בן יוסף, גלי מיכל חנן, יניר שמעון, יעל גורן

הגוף המזמין: אגף בכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית בנגב – משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות

מילות מפתח: רשויות מקומיות, חברה בדואית

תקציר המחקר

רקע

השלטון בישראל מאופיין בריכוזיות גבוהה של הממשלה, כאשר הרשויות המקומיות נתפסות כזרוע ביצועית של השלטון המרכזי ותלויות במידה רבה במענקים ממשלתיים ובהכנסות מארנונה, הנתונות לשליטה מוגבלת. פערי גבייה בין רשויות מחזקים אי־שוויון ומעמיקים גירעונות.

מועצות אזוריות מאגדות יישובים קטנים ומספקות להם שירותים מוניציפאליים באמצעות מבנה דו רובדי: מועצה אזורית בעלת סמכויות מלאות וועדים מקומיים הכפופים לה. הפיזור הגאוגרפי של היישובים מקשה על אספקת שירותים יעילה ושוויונית ומוביל לעלויות ניהול גבוהות.

החברה הבדואית בנגב מונה כ-300,000 איש, מתוכם כ-70% גרים בתשע רשויות מוסדרות, בהן שתי המועצות האזוריות נווה מדבר ואל קסום. יתר התושבים משתייכים לשבטים הגרים באזורים לא מוסדרים. בפועל הרשויות המוסדרות, ובעיקר המועצות האזוריות, מספקות להם שירותים מסוימים (בעיקר שירותי חינוך ורווחה).

החברה הבדואית מצויה בתהליך מעבר בין מסורתיות לשינויים מודרניים, ויחסיה עם המדינה מאופיינים במתיחות הנובעת ממאבקי קרקעות, אי-שוויון מתמשך, עוני, אבטלה ומחסור בתשתיות. מאז 2011 הובילה המדינה תוכניות חומש שהביאו לשינויים בהשכלה, בתעסוקה וברמת השירותים הציבוריים, אך פערים משמעותיים נותרו. תוכנית החומש לשנים 2022–2026 הציבה יעדים לחיזוק הרשויות המקומיות הבדואיות.

בשנת 2004 במסגרת תוכנית לפתרון בעיית האזורים הלא מוסדרים הוקמה המועצה האזורית אבו בסמה. ב-2012 המועצה פוצלה והוקמו המועצות האזוריות נווה מדבר ואל קסום.

מועצה אזורית אל קסום – כוללת בתוכה שבעה יישובים. תחום שיפוטה משתרע על פני 38.7 אלף דונם. מאז הקמתה ועד 2017 נוהלה המועצה בידי ועדה ממונה. לאחר מכן נערכו בחירות דמוקרטיות למועצה ולעומד בראשה. למועצה מונה חשב מלווה מטעם משרד הפנים ובהמשך בעקבות ליקויים תקציביים משמעותיים בתחום החינוך, מונתה גם חשבת ייעודית למחלקת החינוך.

מועצה אזורית נווה מדבר – כוללת בתוכה ארבעה יישובים. תחום שיפוטה משתרע על פני 32.7 קמ"ר. בשנת 2024 נבחרו בבחירות המוניציפאליות חברי מועצה וראש מועצה חדש.

שתי המועצות מדורגות באשכול סוציו־אקונומי 1 ומתמודדות עם היעדר רצף טריטוריאלי, מחסור חמור בתשתיות בסיסיות, כאשר רוב התושבים מתגוררים במבנים ארעיים ללא חיבור למים, ביוב וחשמל (חלקם מסתמכים על אנרגיה סולארית). הישגי החינוך, רמות ההשכלה, התעסוקה וההכנסה נמוכים ביחס לשאר הארץ ואף ביחס לרשויות בדואיות אחרות. בנוסף, הן מאופיינות בהכנסות עצמיות נמוכות, גירעונות תקציביים משמעותיים, קושי במימוש תקציבים ממשלתיים בשל מחסור בכוח אדם ותביעות קרקע מרובות. עוד הן מתמודדות עם מפגעים תברואתיים חמורים, והוועדים המקומיים הפועלים בתחומן אינם מתפקדים ונעדרים סמכות. נוסף לכל זאת, המועצות מספקות שירותים גם לעשרות אלפי תושבי האזורים הלא מוסדרים, שמספרם המדויק אינו ידוע. בהיעדר נתונים המשקפים נאמנה את מספר התושבים, קיים קושי בקבלת החלטות בנוגע לתקצוב, תכנון תשתיות ופיתוח שירותים.

שאלת המחקר

כיצד המבנה הארגוני, הגיאוגרפי, החברתי ומנגנוני ניהול והיחסים הדו-רובדיים של המועצות האזוריות הבדואיות, נווה מדבר ואל קסום (בין המועצה למשרדי הממשלה ובין המועצה לבין הוועדים המקומיים), משפיעים על רמת התפקוד שלהן, על פיתוח היישובים בשטחן, על הפיתוח הכלכלי-חברתי שלהן ועל איכות השירותים הניתנים לתושביהן?

מתודולוגיה

המחקר נקט בגישה איכותנית על ידי ביצוע ראיונות עומק חצי מובנים עם 6 בעלי תפקידים מרכזיים בכל אחת מהמועצות ו-7 נציגים במשרדי ממשלה רלוונטיים, כך שכל מחקר על כל רשות כלל 13 ראיונות עומק. בנוסף, נאספו נתונים כמותיים המציגים שינויים לאורך השנים בפרמטריים מרכזיים המאפיינים את המועצות.

ממצאים עיקריים

אל קסום

הנתונים הכמותיים מצביעים על בעיה קשה בגביית ארנונה, ואף החמרה וירידה בשיעור הגבייה בשנים האחרונות; החל משנת 2018 המועצה בגירעון תקציבי שהולך וגדל; בתחום החינוך – חל שיפור מסוים לאורך השנים בשיעור הזכאים לתעודת בגרות, אך ללא שינוי משמעותי בזכאים לתעודת בגרות העומדת בתנאי הסף לקבלה לאוניברסיטאות; רמת השכר נמצאת בעלייה, אך עדיין מהווה רק 73% מהממוצע הארצי; אין עדות לשיפור בהקמת תשתיות.

המחקר האיכותני התייחס למספר נושאים מרכזיים המשפיעים על תפקוד המועצה:

תפקוד המועצה כארגון – מרבית המשתתפים סבורים כי המועצה פועלת באופן שוטף אך מתמקדת בכיבוי שריפות ולא בתהליכים אסטרטגיים ארוכי טווח, ומתקשה בהשלמת משימות. תפקודה מושפע מתהליכי קבלת החלטות מסורבלים, מחסור בתקנים, תלות גבוהה בתקציבי מדינה וגירעון תקציבי, לצד התמודדות עם אתגרים משמעותיים ובהם מתן מענה לעשרות אלפי תושבי האזורים הלא מוסדרים, חרף מאמצי העובדים והניסיון להימנע מלחצים פוליטיים.

המבנה הגיאוגרפי של המועצה – קיימת הסכמה רחבה כי המועצה מתקשה לפתח שירותים בשל היעדר קרקעות ותוכניות מתאר ומעניקה בפועל שירותים לאוכלוסייה הגדולה פי שלושה מהמדווח. מועצות אזוריות מסוגלות לתפקד בפריסה גיאוגרפית רחבה, אך היעדר תנאים תומכים בכך – כמו תשתיות מוסדרות, תוכניות מתאר, רצף גיאוגרפי, מקורות הכנסה קרקעות מוסדרות ועוד, הופכים את האתגר לקושי ממשי בסיפוק השירות לתושבים.

המבנה החברתי – המרואיינים תיארו מבנה חברתי-חמולתי שחודר לעבודת המועצה ויוצר פוליטיקה פנימית חזקה וקיצונית לעומת מועצות אחרות. המבנה החמולתי משפיע על תפקוד המועצה, על האמון של התושבים בה ובפועלה.

התנהלות המועצה מול משרדי הממשלה – המועצה משמשת צינור להעברת תקציבי חינוך ורווחה גם לאוכלוסיית האזורים שאינם מוסדרים. המרואיינים תיארו שקיימת חשדנות ומתח בין הצדדים, אך לצד זאת נשמעו קולות על חשיבות שיתוף הפעולה וחיזוק האמון. בעלי תפקידים במשרדי הממשלה אף ציינו כי קיים קשר טוב, אך הוא אינו מקדם את יכולת תפקוד המועצה.

הקשר בין המועצה לוועדי היישובים – עולה כי מרבית ועדי היישובים אינם פעילים, חסרי סמכויות ותקציב. חלקם לא מעוניינים בחלק מהתפקידים שהופנו אליהם, כי אינם מעוניינים להיכנס לעימותים עם התושבים. למעשה, שלטון דו-רובדי אינו מתקיים באל קסום.

הקשר בין התושבים למועצה – מהראיונות עולה כי קיימת הרגשה של ניתוק וחשדנות בין התושבים למועצה ואף כי תושבים לא מרגישים שייכות למועצה. השייכות השבטית של ראש המועצה היא הקובעת את עמדת התושבים, ולא איכות תפקודו למען התושבים, ונראה כי המועצה עצמה אינה משקיעה בשיפור הקשר עם התושבים.

הספקת שירותים לתושבים – רמת השירותים הניתנים לתושבים נמוכה ביותר. המועצה מספקת שירותי חינוך ורווחה, המתוקצבים במלואם מהמדינה. מעבר לכך, בשל חוסר בהכנסות, כמעט ולא קיימים שירותים מוניציפאליים. ביישובים בהם הוסדר נושא הקרקעות יש יותר אפשרות לפיתוח ומתן שירות. בהיעדר גביית ארנונה אפקטיבית והסדרת קרקעות מאסיבית, לא מתאפשרת הספקת שירותים מוניציפאליים לתושבים.

האם המודל של מועצה אזורית מתאים לניהול המועצה – הנשאלים סבורים שהמבנה הנוכחי של המועצה אינו בר-קיימא, עלו מספר הצעות לשיפור המצב: פיצול המועצה למספר מועצות או להפוך את היישובים לרשויות מקומיות עצמאיות; צירוף חלק מהיישובים לרשויות אחרות; חיזוק המועצה הקיימת באמצעות גביית ארנונה, פיתוח תשתיות, הסדרת בעלות על קרקע וחיזוק ההנהגה המקומית.

נראה כי המודל של “מועצה אזורית” במציאות שאינה דומה למועצה אזורית כפי שמוכר ממקומות אחרים, לא צלח במקרה של אל קסום והוצע לפעול לצמצומה במספר דרכים.

נווה מדבר

הנתונים הכמותיים מצביעים על בעיה קשה בגביית ארנונה, כאשר בנווה מדבר שיעור הגבייה הנמוך מבין כל הרשויות הבדואיות; בשנותיה הראשונות שמרה המועצה על מאזן תקציבי, אך החל מ 2020- צברה גרעון שהולך וגדל; בתחום החינוך – חל שיפור מסוים לאורך השנים בשיעור הזכאים לתעודת בגרות, אך ללא שינוי משמעותי בזכאים לתעודת בגרות העומדת בתנאי הסף לקבלה לאוניברסיטאות; רמת השכר נמצאת בעלייה, אך עדיין מהווה רק 70% מהממוצע הארצי; אין עדות לשיפור בהקמת תשתיות.

המחקר האיכותני התייחס למספר נושאים מרכזיים המשפיעים על תפקוד המועצה:

תפקוד המועצה כארגון – המרואיינים מצביעים על פער חד בין המבנה הפורמלי המאורגן של המועצה לבין הקושי המעשי לאייש תפקידים, לתכנן ולבצע תוכניות ולספק שירותים סבירים, כשמרבית ההחלטות מרוכזות בידי ראש המועצה וההשפעה החמולתית ניכרת במינויים וביחסי הכוחות הפנימיים. מקרב בעלי התפקידים במשרדי הממשלה יש שטענו כי חל שיפור מסוים בתפקוד של נווה מדבר. צוין כי מתקיימת שגרת עבודה, אך ממלאי התפקידים לא מצליחים להשלים משימות תחת אחריותם וכי אין תהליכים חשיבה לטווח ארוך ויישום אסטרטגיה.

המבנה הגיאוגרפי של המועצה – קיימת הסכמה כי המועצה מתקשה לפתח שירותים בשל היעדר קרקעות ותוכניות מתאר, ומעניקה בפועל שירותים לאוכלוסייה הגדולה פי שלושה מהמדווח – דבר שמייקר ומכביד משמעותית על תפקודה. מועצות אזוריות מסוגלות לתפקד בפריסה גיאוגרפית רחבה, אך היעדר תנאים תומכים בכך – כמו תשתיות מוסדרות, תוכניות מתאר, רצף גיאוגרפי, מקורות הכנסה קרקעות מוסדרות ועוד, הופכים את האתגר לקושי ממשי בסיפוק השירות לתושבים.

המבנה החברתי – המרואיינים מתארים שהמבנה החמולתי-שבטי משפיע על התנהלות המועצה באופן משמעותי. קיימת ציפייה למינויים לפי שיוך חמולתי, סכסוכי חמולות מונעים גביית ארנונה והסדרת בעלות על קרקעות ועוד. כל אלו פוגמים ביכולת המועצה לספק שירותים.

התנהלות המועצה מול משרדי הממשלה – היחסים בין המועצה למשרדי הממשלה מורכבים ואינם אחידים מול המשרדים השונים: מתוארים קשרים טובים עם משרד הרווחה, אך מתקיימים יחסי אמון בעייתיים עם משרד החינוך ומשרד הפנים בשל כשלים כמו אי גביית ארנונה וניהול תקציבי לא שקוף; חלק מהקשיים נובעים גם מהתמודדות עם אוכלוסייה באזורים לא מוסדרים, קרקעות לא מוסדרות ותשתיות חסרות. בקרב נציגי משרדי הממשלה אין תמימות דעים. חלקם טוענים לשיפור ניכר בעבודה עם המועצה ואחרים טוענים שלמרות הרצון הטוב, עדיין אין הצלחה.

הקשר בין המועצה לוועדי היישובים – עולה כי מרבית ועדי היישובים אינם פעילים, חסרי סמכויות או תקציב. חלקם לא מעוניינים בחלק מהתפקידים שהופנו אליהם, כי אינם מעוניינים להיכנס לעימותים עם התושבים. עם זאת צוין כי מתקיים הליך לחיזוק הוועדים והכשרתם. במצב הנוכחי, לא מתקיים שלטון דו-רובדי בנווה מדבר, אך קיים מאמץ של משרד הפנים לשנות מצב זה.

הקשר בין התושבים למועצה – מהראיונות עולה כי התושבים תופסים את המועצה כשלוחה של המדינה שמטרתה גביית כספים ופגיעה ברכוש ולא כגוף שמשרת אותם, ואינם מרגישים תחושת שייכות למועצה ואין אמון בה. היחסים העכורים נעוצים ברצון התושבים לקבל שירות מול חוסר יכולת המועצה לספק שירותים בשל אי גביית ארנונה. תהליכי שיתוף ציבור אינם מתקיימים והתושבים אינם מודעים למהות גביית המיסים.

הספקת שירותים לתושבים – רמת השירותים הניתנים לתושבים נמוכה ביותר. המועצה מספקת שירותי חינוך ורווחה, המתוקצבים במלואם מהמדינה. מעבר לכך, בשל חוסר בהכנסות, כמעט ולא קיימים שירותים מוניציפאליים. ביישובים בהם הוסדר נושא הקרקעות יש יותר אפשרות לפיתוח ומתן שירות.

האם המודל של מועצה אזורית מתאים לניהול המועצה – רוב המרואיינים סבורים שאין צורך להחליף את המודל, אך יש לפעול לחיזוק המועצה באופן משמעותי, כגון באמצעות יצירת רצף גיאוגרפי ו/או הוספת שני ישובים יהודיים לתחום שיפוט המועצה וטיוב כוח האדם במועצה. כמו כן, הדגישו את הצורך הבהול בבניית תשתיות בסיסיות והסדרת המגורים באזורים לא מוסדרים.

המלצות

במצב הקיים מועצה אזורית אל קסום אינה מספקת שירותים ראויים לתושביה. חלק ממשתתפי המחקר הציעו לפרק את המועצה, לפי שלושה מסלולים אפשריים:

1. העברת יישובי הקצה לערים אחרות
2. פירוק המועצה והפיכת היישובים לרשויות מקומיות
3. חלוקת המועצה ל 2-3- רשויות קטנות יותר, תוך התייחסות למרחקים גיאוגרפיים, חברתיים וכדומה

לגבי נווה מדבר, המצב הקיים אומנם אינו מאפשר לה לתפקד ולספק שירותים מוניציפליים לתושביה ברמה בסיסית, אך המחקר העלה כי אין המלצה לפירוקה.

עלו מספר הצעות לטובת חיזוק תפקודה, תוך שמירה על המבנה הארגוני הקיים. ההמלצות מטה נכונות גם לגבי אל קסום, במידה ומקבלי ההחלטות יבקשו לשמור על המבנה הארגוני של מועצה אזורית:

1. הכשרת ההון האנושי וחיזוק מקצועיותו והשקעה בהצמחת הנהגה עתידית מקומית.
2. חיזוק מעמדם של ועדי היישובים, הכשרתם המקצועית, תקצובם והאצלת סמכויות מהמועצה לטיפולם.
3. יציאה במערך הסברה אשר ינגיש לתושבים מידע אודות המועצה, תפקידיה, מטרותיה, חובותיה לתושבים ובפרט אודות חשיבות גביית מיסים וארנונה לצורך הספקת שירותים.
4. תפקידים במועצה העלולים ליצור קונפליקט חברתי ייעשו על ידי עובד מקומי המכיר היטב את האוכלוסייה, יחד עם איש ביצוע ייעודי מקצועי חיצוני לחברה הבדואית, במטרה לשלב כוחות להתמודדות עם מורכבויות בחברה לצד הצורך במתן שירות מקצועי.
5. הקמת ועדה קרואה שתבריא את תפקוד המועצה.

אפשרות אחרת, הינה פיתוח מודל ארגוני חדש. במקרה זה אנו מציעים להקים וועדה שתכלול את כלל בעלי העניין המרכזיים.

בכל החלטה שתתקבל, יש לקחת בחשבון כי התערבות של הממשלה וטיפול בתחום הסדרת הקרקעות, הקמת תשתיות ביישובים וביניהם ופיתוח מנועים כלכליים (ביניהם מנגנון לגביית ארנונה) שיחזקו את הרשות ולהסדיר את המנגנון בו יסופקו שירותים לאנשים המתגוררים באזורים לא מוסדרים הינה תנאי הכרחי לשינוי. רק טיפול הוליסטי משמעותי בכלל הנושאים הללו יצליח להביא בשורה חדשה.