שמות החוקרים: פרופ' אייל יניב, אבי וגנר, יואב סוקה, יניר שמעון
הגוף המזמין: אגף בכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית בנגב – משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות
מילות מפתח: רשויות מקומיות, חברה בדואית
תקציר המחקר
רקע
הרשויות המקומיות בישראל מספקות שירותים ציבוריים רבים לתושבי הרשות והן בעלות השפעה רבה על חייהם של התושבים. אחת הדרכים המרכזיות לחיזוק רשויות מקומיות חלשות הוא באמצעות תקציבים המיועדים לפרויקטים ייעודיים. על פי חוק, לצד הכנת התקציב השנתי, רשות מקומית רשאית לאשר תקציב בלתי רגיל (תב"ר), שיעדיו או מקור מימונו שונים מהתקציב השוטף. ברשויות שלהן הכנסות נמוכות ממיסים, וזקוקות למימון מלא בתב"ר, קידום פרויקטים עירוניים עשוי לקחת זמן רב יותר, עד אשר הם יאושרו ויקבלו תקציב מתאים.
במקרים מסוימים, שר הפנים עשוי להורות למינוי חשב מלווה לרשות. נכון לשנת 2024, בשבע מתוך תשע הרשויות הבדואיות מונה חשב מלווה. הרשויות הבדואיות נשענות בעיקר על תקציבים ממשלתיים ומתקשות לממן שירותים מפותחים לתושבים.
תוכנית החומש 1279 להעצמת הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב, שאושרה במרץ 2022, שואפת לחזק את השירותים הציבוריים, לפתח את הכלכלה המקומית, לשפר את נראות היישובים ולבסס משילות אפקטיבית. המחקר הנוכחי בוחן את האפקטיביות של התוכנית ומנתח את הישגיה ואתגרים לאורך השנים 2022 – 2024, בהתבסס על שילוב של נתונים כמותיים, ראיונות עם בכירי הרשויות ונציגי הממשלה, וניתוחי מדיניות.
מטרת המחקר
המחקר בוחן את אפקטיביות תוכנית החומש שהתקבלה בהחלטת ממשלה 1279 ומנתח את הישגיה ואתגרים לאורך השנים 2022-2024.
מתודולוגיה
המחקר נשען על שילוב של מקורות מידע איכותניים וכמותיים, שנאספו ונותחו לצורך הבנת האתגרים, ההתקדמות וההשפעות של תוכנית העצמה כלפי הרשויות המקומיות הבדואיות. להלן פירוט חמשת מקורות המידע המרכזיים: ראיונות עומק עם נציגי רשויות מקומיות וגורמי ממשלה, ניתוח נתוני הכנסות ובניית מודלים כמותיים, ראיון אישי עם חבר הכנסת וליד אלהואשלה, נתוני משרד הפנים – גבייה, הוצאות, גירעונות וחובות וחקיקת חוקי עזר עירוניים.
ממצאים עיקריים
ממצאי המחקר מצביעים על הצלחות רבות, לצד אתגרים הדורשים המשך טיפול.
הרשויות מציגות מגמת שיפור ניכרת לקראת איזון תקציבי: שבע מתוך תשע רשויות מצליחות לשמור על איזון שוטף, לעיתים אף עם יתרות חיוביות. עם זאת, גירעונות מצטברים משמעותיים קיימים ברשויות מסוימות, בעיקר נווה מדבר ואל קסום. נוכחותם של חשבים מלווים ברוב הרשויות תורמת ליציבות תקציבית, ומהווה מרכיב חשוב בביסוס אמון משרדי הממשלה בתפקודן הפיננסי.
הכנסות עצמאיות – שהן אינדיקטור חשוב לאיתנות כלכלית וניהול תקין – נמצאות במגמת עלייה במהלך השנים האחרונות, אך ההכנסות בכללותן נותרות תלויות בהשקעה ציבורית ובתמיכות ממשלתיות. בשנת 2024 חלה ירידה מדאיגה בחלק מהן, המשקפת את התלות בהמשך הזרמת תקציבים. ניכר כי בהעדר תמיכה מתמשכת, הרשויות מתקשות לבנות בסיס הכנסות בר-קיימא. בנוסף, למרות הגידול הנומינלי, ההכנסות העצמאיות עדיין מהוות פחות מ־ 17% מסך תקציב ההכנסות, והיתר ממומן על ידי מענקי ממשלה.
בתחום הארנונה, ניכר פער בין היעדים לשיעור הגבייה בפועל. אף כי בחלק מהרשויות (חורה, ערערה בנגב) נרשמה הצלחה מרשימה, אחרות (תל שבע, לקיה) נמצאות במגמת ירידה. הרחבת בסיס החיוב באמצעות סקרי נכסים תורמת למשילות, אך בשל פרופיל סוציו-אקונומי נמוך של מרבית האוכלוסייה (אשכול 1), הפוטנציאל להגדלת הכנסות מהארנונה נותר מוגבל.
בצד ההון האנושי, המחסור בעובדים איכותיים מהווה אתגר מהותי. הרשויות מתקשות לגייס ולשמר בעלי מקצוע, ובפרט בדרגי הביניים, החיוניים ליישום מוצלח של תוכניות העבודה. נדרשת השקעה רחבה בהכשרה מקצועית ובפיתוח כישורי שפה, לצד חיזוק מנגנוני ליווי והכשרה פנימיים. התלות ההולכת וגדלה בגורמים חיצוניים (יועצים וחברות חיצוניות( מספקת פתרונות לטווח הקצר, אך אינה מחזקת את היכולות הארגוניות הפנימיות לאורך זמן.
בתחום התשתיות והשירותים לציבור, התוכנית נוחלת הצלחה בולטת. השקעה גמישה, מותאמת לרשות, אפשרה שיפור משמעותי במרחב הציבורי ובתחושת השירות. הקמת מוקדים עירוניים חדשים מחזקת את תחושת המשילות ואת הקשר בין התושב לרשות. עם זאת, היעדר תקציב שוטף למימון שירותים בסיסיים ומוגדרים (ניקיון, פיקוח) מקשה על שימור רמת השירות ומגביל את הפנמת שינויי התנהלות מצד התושבים.
תובנות המחקר מדגישות את חשיבות כוח האדם הניהולי כסוכן שינוי מרכזי. רשויות שהצליחו לגייס צוותים איכותיים השיגו התקדמות בולטת ביעדים. בנוסף, נמצא כי תהליכים מבוססי סטנדרטיזציה ויעדים מדידים מצליחים יותר, וכי מנגנוני ליווי וגמישות תכנונית הם מרכיבי מפתח בהצלחת ההתערבות.
לצד הישגים אלה, ישנם תחומים שדורשים המשך טיפול: הרחבת מקורות ההכנסה העצמאיים (בדגש על פיתוח כלכלה מקומית ולא רק מקורות "פסיביים" כמו סולארי ומטמנות), עידוד יזמות ותעסוקה איכותית, והמשך חיזוק ההון האנושי. כמו כן, נדרש שיפור בעמידה ביעדי גביית הארנונה והתמודדות עם מגבלות מבניות שמשפיעות על גבייה.
המלצות
המחקר ממליץ לשמר את הגמישות בתכנון ולהתאים את ההתערבות לכל רשות; להשקיע בהון האנושי, בגיוס ובשימור עובדים איכותיים; לעודד פיתוח כלכלי מקומי; ולתמוך בביסוס שירותים שוטפים כחלק מהתקציב הקבוע. כמו כן, מומלץ להמשיך ולחקור את השפעות התוכנית במעקב ארוך טווח, באמצעות איסוף נתונים סדור וניתוחים אמפיריים, שיספקו תובנות לפיתוח מדיניות מבוססת ראיות.
תיאום וסטנדרטיזציה בין הרשויות – על בסיס ממצאי המחקר, מומלץ כי יגובשו סטנדרטים אחידים בתחום ארגון כוח האדם, מבנה המוקדים העירוניים, ושיטות העבודה של הפיקוח והשירות לתושב. היעדר תיאום והבדלים גדולים בין רשויות דומות מבחינת מאפיינים מוניציפליים פוגע ביכולת של משרדי הממשלה להנחיל רפורמות אפקטיביות. קביעת פרמטרים אחידים – למשל בניהול מוקד 106 , בתיקי תפקידים, ובתיעוד תהליכים – תאפשר לממשלה לבצע בקרה אפקטיבית, ולרשויות לשפר את איכות השירות והניהול.
חיזוק המנגנון להשבחת הון אנושי – המחקר מלמד כי ללא השקעה ממוקדת בפיתוח עובדים מקומיים, ההישגים של תוכניות העצמה לא יוכלו להתקיים לאורך זמן. יש להבטיח מנגנון קבוע למיפוי צרכים מקצועיים, הכשרה מובנית בדרגי ביניים, ובניית מסלולי קידום ברשות עצמה. בנוסף, חיוני לעגן מימון ייעודי לקורסים לשיפור העברית, ולייצר שיתופי פעולה עם תוכניות צוערים ועם מערכות ההשכלה הגבוהה באזור. כוח האדם ברשות הוא תנאי הכרחי ליצירת שינוי ארגוני עמוק, וחייב להיות חלק בלתי נפרד ממדיניות הביצוע.
הבחנה בין הכנסות זמניות לבין איתנות כלכלית ברת-קיימא – אחד הממצאים הבולטים של המחקר הוא ההבדל בין הכנסות זמניות או חד-פעמיות (כגון הכנסות מאנרגיה מתחדשת ומיזמים נקודתיים) לבין פיתוח בסיס מס יציב. תוכניות המדיניות העתידיות צריכות להבחין בין מקורות הכנסה בני קיימא (למשל מהרחבת המגזר העסקי או משיפור גביית הארנונה) לבין הכנסות שאינן ניתנות לשכפול או שאינן משקפות פיתוח כלכלה מקומית. פיתוח המגזר העסקי, עידוד פעילות יזמית ותמרוץ יזמים מקומיים צריכים להוות יעד מרכזי במדיניות הבאה.
שמירה על איזון תקציבי באמצעות שילוב נכון של חשבים מלווים – בעוד שנוכחות חשבים מלווים מהווה כיום כלי מרכזי לחיזוק המשילות הפיננסית, נדרשת חשיבה מחודשת על אופן שילובם בתהליך. מחד, יש לשמר את היתרונות של הפיקוח המקצועי שמספקים החשבים, אולם מאידך – יש למנוע מצב שבו הרשויות הופכות להיות תלויות בהם לאורך זמן. מומלץ לבנות מודל פיקוח דיפרנציאלי – בו מלווה החשב מוגבל בזמן ומלווה בתוכנית העברת אחריות מדורגת לדרג הניהולי של הרשות.
קידום מדיניות ארוכת-טווח למימון שירותים שוטפים – היעדר תקצוב קבוע לשירותים בסיסיים פוגע ביכולת הרשויות לשמר את הישגי התוכנית. על המדיניות הממשלתית החדשה להגדיר במפורש את חלקם של השירותים העירוניים השוטפים כתחום שיש להבטיח את מימונו גם לאחר סיום תוכניות החומש. תמיכה קבועה בניקיון, פיקוח עירוני, שירותי מוקד ופינוי אשפה היא מרכיב בסיסי לחיזוק תפקוד הרשויות ולחיזוק האמון הציבורי.