מחקר העמקה – פיתוח מודל להערכת רשויות מקומיות בחברה הבדואית בנגב

שמות החוקרים: פרופ' ארנון אדלשטין, ד"ר שי בן יוסף, גלי מיכל חנן, יניר שמעון, יעל גורן

הגוף המזמין: אגף בכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית בנגב – משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות

מילות מפתח: חברה בדואית, רשויות מקומיות

תקציר המחקר

רקע

בחודש פברואר 2017 התקבלה החלטת הממשלה 2397 בדבר תוכנית רב שנתית לפיתוח כלכלי-חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב לשנים 2021-2017. ההחלטה התמקדה בניסיון לצמצם פערים בין האוכלוסייה הבדואית בנגב ובין כלל האוכלוסייה בישראל והתמקדה בארבעה תחומי ליבה: חינוך ושירותים חברתיים, כלכלה ותעסוקה, פיתוח תשתיות והעצמת השלטון המקומי.

החלטת ממשלה 1279, הממשיכה את החלטת הממשלה הקודמת, הציבה יעד מרכזי בעניין העצמת הרשויות המקומיות של יישובי הבדואים בנגב בהיבט הכלכלי והארגוני, במטרה להציבן כגורם מוביל בחברה הבדואית.

משרד הפנים פיתח במקביל תוכנית ארגונית שתפקידה לסייע לרשויות המקומיות בבנייה של תשתיות ארגוניות וניהוליות, אשר יאפשרו להן להביא לשגשוג הישוב. המשרד ניסח מדדים על מנת לבחון את "אפקטיביות הרשות" ויצר כלי הנקרא "המצפן הארגוני" (משרד הפנים, 2024). תחת כל אחד מהתחומים מפורטים מדדים המתייחסים לארבעה תתי נושאים: תכנון, תהליכים, טכנולוגיה ודאטה ומשאבים.

עם זאת, בשל המאפיינים הייחודיים של החברה הבדואית וההבדלים התרבותיים והסוציו-אקונומיים המשמעותיים בין הרשויות הבדואיות לרשויות אחרות בישראל, נדרשת התאמה בהערכת הביצועים של רשויות אלו. המחקר הנוכחי הציע שמונה תחומים לבחינת תפקוד הרשויות המקומיות.

המחקר מתמקד במספר תחומים בולטים ובסיסיים מן הגישות התיאורטיות מהספרות בתחום, אשר הופיעו בהחלטות ממשלה שונות, בתוכניות המצפן הארגוני ובמחקרים קודמים שבוצעו על מדדי הביצוע ברשויות המקומיות בישראל, תוך התאמה להיבטים מגוונים של חיי היומיום ברשויות המקומיות הבדואיות. הבחירה אף לקחה בחשבון גם את ההקשר החברתי-ביטחוני העדכני בישראל, בעקבות מלחמת חרבות ברזל. חלק מהמדדים בכל תחום יישענו על אלו הקיימים ב"מצפן הארגוני" של משרד הפנים, מתוך כוונה לבחון את מידת הרלוונטיות שלהם בהערכת ביצועי הרשויות הבדואיות ולדייק אותם. מדדים נוספים ייגזרו מהספרות האקדמית ומהתפתחויות אקטואליות.

ששת התחומים הראשונים, אופן מדידתם וצינונם הינם מתוך ה"מצפן הארגוני": ניהול משאבים ופיתוח כלכלי, ניהול ספקים ומיקור חוץ, ניהול השירות, משילות, שירותים מקוונים ואסטרטגיה ובקרה. שני תחומים נוספים להערכת ביצועי הרשויות הבדואיות, שאינם מהמצפן הארגוני ונבחרו למחקר זה הינם תברואה וניקיון וביטחון אישי.

מטרת המחקר

לסייע בביצוע מדידה אפקטיבית ומותאמת תרבות לרשויות המקומיות בחברה הבדואית. שאלת המחקר היא מהם התחומים הספציפיים והמדדים לפיהם נכון לבדוק את הרשויות המקומיות בחברה הבדואית?
המחקר נערך ביישובים הבאים: רהט, תל שבע, ערערה בנגב, שגב שלום, כסייפה, חורה ולקיה. מחקר זה לא ידון במועצות האזוריות אל קסום ונווה מדבר, אשר עניינן נידון במחקר נפרד.

מתודולוגיה

המחקר משלב פרדיגמה איכותנית וכמותית. שיטת המחקר האיכותנית.
בחלק האיכותני של המחקר בוצעו ראיונות עומק חצי מובנים עם 17 בעלי תפקידים: ברשויות המקומיות הבדואיות בנגב ומשרדי ממשלה. המרואיינים נשאלו לגבי תפיסתם את חשיבות שמונת התחומים והמדדים שנסקרו ברשויות הבדואיות והאופן בו ניתן למדוד אותם. הראיונות ביקשו להבין מהמרואיינים באיזו מידה, אם בכלל, התחומים והמדדים המופיעים במצפן, רלוונטיים למדידת הרשויות המקומיות הבדואיות. ואם הם אינם מתאימים, מהם התחומים והמדדים שיש לבחון על מנת שניתן יהיה להשתמש בהם למדידה נכונה ואפקטיבית של רשויות אלו.

לאחר זיהוי התחומים המרכזיים, בוצע מחקר כמותי על ידי סקר מקוון, בו לקחו חלק 373 תושבים מ-7 הרשויות הנחקרות, במטרה לבחון את עמדות התושבים, על בסיס הממצאים שעלו בחלק האיכותני. זאת אומרת, התייחסות לארבעה תחומים שנמצאו כחשובים ביותר לתושבים מממצאי המחקר האיכותני והניתנים לתיקוף על ידי התושבים.

ממצאים ודיון

משרד הפנים קבע "מצפן ארגוני" עבור רשויות מקומיות בישראל על פי התייחסות למגוון תחומים בהם המשרד רואה חשיבות רבה ליכולת הרשות לתפקד ולספק לתושבים שירותים ראויים.

כפי שסקירת הספרות מראה, למרות השינויים העוברים על החברה הבדואית בישראל, הרי שעדיין קיימים בה מאפיינים מסורתיים, תרבותיים וחברתיים שיש לקחתם בחשבון כאשר רוצים לבחון את התנהלות הרשויות המקומיות בחברה זו. לכן, בשל המאפיינים הייחודיים של החברה הבדואית וההבדלים התרבותיים והסוציו-אקונומיים המשמעותיים בין הרשויות הבדואיות לרשויות אחרות בישראל, מטרתו של מחקר זה הייתה לבחון מהי מידת ההתאמה של התחומים והמדדים השונים לבחינת תפקוד הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב. נבחרו 8 תחומים: 6 מהם מקורם במצפן הארגוני של משרד הפנים (ניהול משאבים ופיתוח כלכלי, ניהול ספקים ומיקור חוץ, ניהול השירות, משילות, שירותים מקוונים ואסטרטגיה ובקרה) ו-2
נוספים שאינם מופיעים בו (תברואה וניקיון וביטחון אישי).

הפרק האיכותני, שכלל ראיונות חצי מובנים עם נציגי רשויות ועם בעלי תפקידים בממשלה, בחן באיזו מידה, אם בכלל, התחומים והמדדים שנבדקו קיימים ויכולים להתקיים ברשויות הבדואיות, לטובת בחינת ההתאמה. מבחינה תיאורטית, ממצאי המחקר האיכותני תאמו את פירמידת הצרכים של מאסלו גם כיום. במילים אחרות, רשות נבחרת צריכה להימדד על פי יכולתה לספק לתושביה את צרכיהם הבסיסיים. עם זאת, רוב מוחלט של הנבדקים טענו שיש להתאים את המדדים כך שיאפיינו נכונה את החברה הבדואית ואת הקשיים והצרכים המייחדים אותה, כגון שימוש התושבים באמצעים מקוונים/ דיגיטליים, ניהול תקציב רב שנתי או שנתי וכדומה. ממצאי המחקר האיכותני הראו שיש לבצע התאמות במדד, בשיטת המדידה ו/או באופן הציינון. נדגיש כי אין בכך כדי להפחית מרמת הדרישות כלפי רשויות אלו, אלא להבטיח שבחינתן תתחשב במאפיינים ייחודיים להן ותשקף באופן מדויק יותר את השינויים בתפקוד שחלים בהן.
תיאור התחומים עם המדדים המוצעים ואופן ציינונם מופיע בנספח בקובץ המלא.
עוד עולה מממצאי המחקר האיכותני, כי ישנו חשש כי מדדים בתחומים השונים הקשורים לשיתוף הציבור עלולים להיות מוטים בשל שיוך חמולתי-משפחתי ולכן יש להסירם מהמודל. טענה זו לא התקבלה על הסף אלא הוחלט כי יש לבחון אותה בקרב התושבים עצמם בפרק הכמותי.

הדיון מחזיר אותנו למחשבה התיאורטית ביחס לשאלה כיצד מודדים את הרשויות הבדואיות. ממצאי המחקר מדגימים בצורה משמעותית את פירמידת הצרכים של מאסלו. המודל הפשוט והמסורתי, לעומת מודלים חדשים וחדשניים. בסופו של יום, רשות נבחרת צריכה להימדד על פי יכולתה לספק לתושביה את צרכיהם הבסיסיים ביותר: ביטחון אישי, תברואה וניקיון תוך מתן שירות ראוי. זהו המקום בו הרשויות הבדואיות נמצאות כיום.

הפרק הכמותי כלל שאלונים מקוונים בהם נשאלו תושבי הרשויות הנחקרות מגילאי 17 ומעלה לציין את מידת החשיבות אותה הם מעניקים למדדים השונים בתחומים שנבחרו. חשוב לציין כי התושבים לא נתבקשו לדרג את תפקוד הרשויות בפועל. פרק זה כלל ארבעה תחומים בלבד- ניהול השירות, שירותים מקוונים, ביטחון אישי ותברואה וניקיון. מדדים אלו נבחרו מכיוון שהתושבים באים איתם במגע ישיר, בהשוואה לארבעת התחומים האחרים שהינם עוסקים בתפקוד פנים-ארגוני של הרשויות והתושבים פחות חשופים אליהם. כמו כן, הפרק האיכותני העלה כי 4 תחומים אלו ותחום המשילות הינם החשובים ביותר לבחינת הרשויות. כלומר, הפרק הכמותי ביקש לתקף את ממצאי הפרק האיכותני בקרב התושבים עצמם, ואף לבחון האם חלה הטיה בממצאים שהעלו נציגי הרשויות.

מממצאי הפרק הכמותי ניתן לראות שקיימת הסכמיות רבה בין התושבים לגבי ארבעת התחומים שנבחרו. ההסכמיות באה לידי ביטוי בבחינה הסטטיסטית שנערכה לגבי ממוצע התשובות על סולם ליקרט לגבי חשיבות המדידה של כל מדד בתחומים השונים (טווח של 3.51-3.9 בסולם 1-5) ועלה מבדיקת סטיית התקן בתשובותיהם של הנבדקים אשר היה נמוך יחסית (1.34-1.54). כלומר, התושבים העניקו חשיבות בינונית-רבה לכל אחד מהמדדים שנבחנו. לבסוף, נבחנו ממוצעים של ארבעת התחומים באופן כולל, ולא עבור כל מדד בנפרד. נמצא כי ארבעת התחומים שנבדקו, דומים עד זהים זה לזה בחשיבותם בעיני התושבים, תוך סטיית תקן קטנה מאד יחסית. מדדי שיתוף הציבור קיבלו ציונים דומים לשאר המדדים ולכן הוחלט לכלול אותם במודל הסופי.

תובנות

ממצאי המחקר הכמותי הראו שהתושבים מבקשים שהרשויות ייבחנו בארבעת המדדים אלו כמעין חלון ראווה פרקטי של תפקוד הרשות. מכאן, שארבעת התחומים שנמצאו במחקר האיכותני כחשובים ביותר, תוקפו במחקר הכמותי.

נספח א' בדוח המלא, מציג את המודל הראשוני של שמונת התחומים והמדדים שהוצגו בתחילת המחקר, כאשר נספח ב' בדוח מציג את המודל החדש, המוצע, לבחינת הרשויות המקומיות הבדואיות בדרום הארץ. הנספח כולל לא רק את התחומים והמדדים, אלא גם את שיטת הניקוד ואופן הציינון. המדדים המוצעים אינם בהכרח אלו הקיימים במצפן של משרד הפנים במקור, אלא עברו תהליך התאמה מתוך התובנות שעלו מהמחקר האיכותני והכמותי. בכך, נוצר כלי בו ניתן להשתמש כעת לבדיקת תפקוד הרשויות הבדואיות, אשר תוקף על ידי נציגי הרשויות, נציגי הממשלה והתושבים. זהו כלי מעשי למדידת הרשויות: בכל אחד מהתחומים ניתן לערוך ממוצע משוקלל ולבחון את תפקודן ואף השוואה ביניהן.

חשוב לציין, כלי זה מאפשר בחינה של הרשויות הבדואיות בנקודת זמן זו, כאשר המאפיינים הנדונים הינם כפי שהם. ייתכן כי יהיה צורך לבצע תיקון לכלי ככל שיחולו שינויים ותמורות ברשויות ו/או בחברה הבדואית. כמו כן, אין במחקר זה לציין כי תחומים אחרים אינם חשובים לבחינת תפקוד הרשויות, אלא מודל זה הינו כלי ממוקד אשר יכול לספק בחינה מהירה יותר המותאמת תרבותית לחברה הבדואית בנגב בשמונה תחומים מרכזיים.